A demokrácia első modellje, az antik görög demokrácia közvetlen demokrácia volt: ez azt jelentette, hogy a nép, azaz a szabad athéni polgárok közösen hoztak meg majdnem minden döntést. Ez azonban Periklész aranykora után (Kr.e. V. század) nagyon hamar felbomlott.

A felbomlás okai fontosak, hogy megértsük a közvetlen demokrácia mai lehetőségeit és eszközeit: az athéni agórára egyszerre 5-6000 ember fért be, és ez túl nagy tömeg volt ahhoz, hogy megfelelő vitákat lehessen lefolytatni, olyanokat, amelyekben a kérdések a közös érdekek kiegyensúlyozó látószöge alá kerülhetnek. Az eredmény a népgyűlés (ekklészia) gyors polarizálódása, a gazdagok és szegények közötti ellentét kiéleződése, az “osztályharc” demagógiája lett. Az sem vált a közvetlen (népgyűléses) demokrácia előnyére, hogy athéni polgárt havi 3-4 népgyűlésre hívták, és ezzel jelentős mértékben a politika, a közügyek rabjává tették, szenvedélyessége – mint Giovanni Sartori írja a demokráciáról szóló híres könyvében – a politika területére tevődött át, és mindez a gazdaság sorvadásához vezetett.

A modern korban a demokrácia újraalakításának a kerete már nem a városállam, hanem a területi állam lett. Ebben a keretben peddig már nem volt lehetséges a közvetlen demokrácia (az agóra-tanácskozás), helyébe a képviseleti demokrácia lépett, amely a parlamenti döntéshozatalt állította a népi döntéshozatal helyébe. Persze, ennek alapja az volt, hogy a demokratikus választások intézményének bevezetésével a parlamentek maguk váltak “népképviseletté”.

A közvetlen demokrácia a XX-XXI. században jelentősen visszaszorult a modern államokban, a demokrácia modern felfogása a képviseletet helyezi a középpontba.

Ekkor a közvetlen demokráciának – pontosabban: a “nép” közvetlen beavatkozásának a politikai döntéshozatalba – a modern képviseleti rendszerekben három intézményes formája alakult ki. Ezek: a) a népszavazás (országos vagy helyi); b) a népi kezdeményezés; c) a visszahívás. Olyan intézmények, eljárások ezek, amelyeknek a célja: lehetőséget biztosítani a képviseleti demokrácia hibáinak ellensúlyozására.

Közülük a népszavazás a legelterjedtebb intézmény, mely lehetővé teszi, hogy a választópolgárok közvetlenül szavazzanak meghatározott politikai vagy törvényhozási kérdésekben. Annak érdekében, hogy a népszavazás eredménye legitim legyen, rendkívül fontos, hogy a kérdés lehetőleg a legegyszerűbb és legegyértelműbb megfogalmazást kapja (hogy minden választópolgár lehetőleg ugyanazt értse rajta), ezért a népszavazásra bocsájtandó kérdés megfogalmazása körültekintő szabályozást igényel. Ebből következik, hogy vannak kérdések, melyek népszavazásra való bocsátását az alkotmány vagy törvények tiltják. A népszavazás kiírásáról az alkotmányok és törvények rendelkeznek; ezek határozzák meg – például –, hogy mely kérdésekben kötelező a népszavazás, és melyek azok, amelyekben kiírása mérlegelés tárgya lehet. Eredményük kötőereje tekintetében pedig a népszavazások lehetnek ügydöntőek vagy konzultatívak.

Nincs egységes fogalomhasználat. A népszavazás fogalma helyett használják még a referendum és a plebiszcitum kifejezéseket is. A plebiszcitum kifejezés jobbára akkor használatos, ha a szuverenitás megváltozása (pl. egy terület hovatartozása) vagy a kormányforma/államforma megváltoztatása a kérdéses ügy. A referendum viszont inkább gyűjtőfogalom-jellegű.

A népi kezdeményezés (iniciatíva) esetében a közvetlen demokrácia arra irányul, hogy az állampolgárok kezdeményezhessék (természetesen megfelelő számú aláírás összegyűjtésével) valamely kérdés napirendre tűzését és megtárgyalását a törvényhozó testületekben. Ez szintén körültekintő szabályozást igényel, amely az aláírásgyűjtő ív formájára, hitelesítésére, az aláírásgyűjtés bejegyzésére, időtartamára, valamint a hiteles aláírások azon számára vonatkozik, amely szükséges ahhoz, hogy a népi kezdeményezés tárgyát a törvényhozó testület megtárgyalja. Az egyes országok gyakorlata ebben is szerteágazó.

A visszahívás intézményét – mellyel az állampolgárok megfelelő számú aláírás összegyűjtésével szavazást kezdeményezhetnek valamely megválasztott tisztségviselő hivatalból történő eltávolításáról – a parlamentáris rendszerekben általában nem alkalmazzák.

A politikatudomány álláspontja szerint a népszavazás alacsonyabb rendű eszköze a politikai döntéshozatalnak, mint a parlament; a közvetlen demokrácia pedig inkább kiegészítő és korrekciós eszköze a képviseleti demokráciának. Egyesek szerint a közvetlen demokrácia eszközei instabilitást okoznak a demokratikus működési rendben. Európa nemzeti régiói nézőpontjából azonban azt kell megállapítanunk, hogy a közvetlen demokrácia instabilitást, változást generáló hatása stratégiailag is fontos lehetőség, mert eszközt ad a kívánt közjogi változások (autonómia, önkormányzatiság) eléréséhez. Az instabilitáson itt tehát inkább “átmenetet” kell értenünk, a közjogi keretek alapvető átalakulását, amelyben a közvetlen demokrácia eljárásai kerülnek előtérbe. Erre vonatkozóan érdemes a magyar alkotmánybíróság egy fontos megállapítását idézni, amely szerint “a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll”.

Az Európai Unió, érzékelvén, hogy a többszintű európai kormányzás bürokratizmusa az uniós polgárok szemében a demokrácia hiányaként és a kormányzás illegitim jellegeként jelenik meg, szintén a közvetlen demokrácia korrekciós eszközével próbál változtatni ezen.

Az európai polgári kezdeményezés intézményét a Lisszaboni Szerződés Szerződés vezette be első ízben, éspedig a következőképpen: “legalább egymillió uniós polgár, akik egyben a tagállamok egy jelentős számának állampolgárai, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – terjesszen elő megfelelő javaslatot azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség”. Ennek alapján született meg az az európai rendelet, amely szerint a kezdeményezést olyan polgári bizottság indíthatja el, amely legalább 7 olyan személyből áll, akik legalább 7 különböző tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, és ha köztük európai parlamenti képviselők vannak, akkor ők nem számíthatók be a taglétszámba. A tagállamonkénti legalacsonyabb támogatói számot az adott ország európai parlamenti képviselőinek a száma alapján állapítják meg (a megválasztott EP-képviselők számának 750-szerese).

A támogatói nyilatkozatok gyűjtése előtt a szervezőknek kérelmezniük kell a kezdeményezés nyilvántartásba vételét az Unió valamelyik hivatalos nyelvén, az Európai Bizottság által létrehozott online nyilvántartási rendszerben. Az így bejegyzett kérelemre a Bizottságnak két hónapon belül válaszolnia kell, és elutasíthatja a kérelem bejegyzését, amennyiben fennáll a következő helyzetek valamelyike: a) a polgári bizottság összetétele nem felel meg a szabályokban előírtaknak, nincs kijelölt képviselője; b) a kért jogi aktusra irányuló javaslat benyújtása nyilvánvalóan kívül esik a Bizottság hatáskörén, azon a hatáskörön, hogy a Bizottság a Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktusokra nézve javaslatokat nyújtson be; c) nyilvánvalóan visszaélésszerű, komolytalan vagy zaklató jellegű; d) nyilvánvalóan ellentétes az uniós értékekkel. A nyilvántartásba vétel után a szervezők kérhetik, hogy az általuk javasolt kezdeményezés az EU más hivatalos nyelvein is nyilvántartásba kerüljön.

A támogató nyilatkozatok gyűjtése papír- vagy elektronikus formátumban történik, a támogatási nyilatkozat mintáját az egyes tagállamok eltérő módon szabályozhatják. A begyűjtött támogató nyilatkozatok ellenőrzését és igazolását az egyes országok illetékes hatóságai végzik el, ezeknek 3 hónapon belül kell kiállítaniuk az igazolást az érvényes nyilatkozatok számáról.

Mindezek után a kezdeményezők érdemi vizsgálatra és döntésre nyújthatják be kezdeményezésük a Európai Bizottsághoz, amelynek szintén 3 hónap áll a rendelkezésére, hogy eldöntse, hogyan kíván eljárni az ügyben. A Bizottság – megindokolt döntéssel – lényegében három lehetőség közül választhat: a) új jogszabályt javasol, mely az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament elé kerül; b) hatástanulmányt készíttet; c) nem hoz intézkedést.

Látható, hogy az uniós polgári kezdeményezéseknek elég nehéz tartalmi és procedurális korlátokkal kell megbírkózniuk. Mindazonáltal a “nemzeti” régiók nézőpontjából hasznos eszköznek bizonyulhatnak a sajátos hatáskörök elismertetésében, amennyiben sikerül ezt a kérdést közös európai kérdésként megfogalmazni.